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中國特色人民調解制度的傳承與發展

2019-11-11   

中國電源產業網

導語:人民調解,是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法,促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議,解決民間糾紛的活動。人民調解是一種訴訟外的化解矛盾、消除紛爭的重要方式,被稱為維護社會和諧穩定的“第一道防線”,被國際社會譽為“東方經驗”“東方之花”。

人民調解,是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法,促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議,解決民間糾紛的活動。人民調解是一種訴訟外的化解矛盾、消除紛爭的重要方式,被稱為維護社會和諧穩定的“第一道防線”,被國際社會譽為“東方經驗”“東方之花”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,明確提出完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系,完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制,充分體現了黨中央對人民調解工作的高度重視,為進一步做好新時代人民調解工作指明了方向。(專題講座內容節選)

 什么是人民調解?

人民調解制度源于我國古代民間調解“和為貴”“止訟息爭”的傳統。早在西周時期,《周禮·地官》所載官名中記有“調人”,就是專門負責調解事務的官員,“掌司萬民之難而諧和之”。秦漢以后,官府中的調解發展為鄉官治事的調解機制,如秦漢的嗇夫,唐代的里正、坊正,宋代的保甲長,元代的社長等,這些基層小吏都負有調解的職能。明代設里長、里老,并設有“申明亭”,《大明律》中有“凡民間應有詞訟,許耆老、里長準受于本亭剖理”的記載。清朝更加重視調解,《牧令全書》記載,“公庭之曲直,不如鄉黨之是非?!碑敃r還誕生了一種特別的調處形式——官批民調,即官府認為情節輕微,或事關親族關系、倫理道德、社會風俗的,可以指派保甲、親族、鄉紳等人員進行調處。

現代人民調解制度最早萌芽于上世紀20年代第一次國內革命戰爭時期。在中國共產黨領導下的農會組織中設有調解組織,負責調解群眾之間的糾紛??谷諔馉帟r期,人民調解制度不斷發展。謝覺哉指出:“調解的方式最主要的是群眾自己調解?!睍r任陜甘寧邊區高等法院院長馬錫五也強調“以調解為主,以審判為輔?!碑敃r陜甘寧邊區、山東抗日民主根據地、晉察冀邊區、蘇中區等地鄉村都設有調解組織,并且稱之為人民調解委員會,這個名稱一直沿用至今。各根據地和解放區相繼頒布了人民調解工作的條例、規程,為新中國成立后人民調解制度的發展和完善奠定了良好基礎。

新中國成立以后,人民調解制度進一步發展。1950年,《中央人民政府政務院關于加強人民司法工作的指示》強調:“應盡量采取群眾調解的辦法以減少人民訟爭?!?954年,中央人民政府政務院頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》,首次在全國范圍內確立了人民調解制度。1957年,劉少奇同志指出:“人民調解委員會是政法工作的第一道防線,必須加強?!?982年,人民調解作為基層群眾自治的重要內容寫入《憲法》,同年頒布的《民事訴訟法(試行)》明確了人民調解與民事訴訟的關系?!洞迕裎瘑T會組織法》《城市居民委員會組織法》《繼承法》《婚姻法》等法律都對人民調解作出規定。2010年,第十一屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《人民調解法》,是我國第一部全面規范人民調解工作的法律,在人民調解制度發展史上具有里程碑意義。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央,對完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系,加強行業性、專業性人民調解組織建設,發展人民調解員隊伍等作出決策部署?!斗ㄖ握ㄔO實施綱要(2015-2020年)》《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》等中央文件,強調發揮人民調解在法治政府、矛盾糾紛多元化解機制、鄉村治理、公共法律服務體系建設中的重要作用。2018年3月,中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過了《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》,并由中央政法委、最高人民法院、司法部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部聯合印發,這充分體現了中央對人民調解工作的高度重視和對人民調解員隊伍的關心愛護。

回顧人民調解制度的發展歷程,人民調解制度是地地道道的“中國創造”,它根植中國大地,具有深厚的文化傳統、廣泛的群眾基礎、強大的生命力和廣闊的發展空間,是一項中國特色的法律制度,具有鮮明的中國特色:首先,黨的領導是人民調解事業興旺發達、始終沿著正確方向前進的根本保障?,F代人民調解制度是黨領導人民創立的制度,它的每一步發展,都離不開黨的領導,都需要加強黨的領導,切實把黨的領導貫穿人民調解工作的全過程、各方面,確保中央關于人民調解工作的決策部署得到全面貫徹落實。第二,人民立場是人民調解工作的根本立場。人民調解為了人民,依靠人民,始終把維護雙方當事人的合法權益作為出發點和落腳點,以優質高效便捷的調解服務,不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。第三,服務大局是人民調解工作的重要使命。人民調解不僅要及時有效化解當事人之間的矛盾糾紛,還要主動服務黨委政府中心工作,積極營造和諧穩定的社會環境。第四,靈活便捷是人民調解工作的顯著優勢。人民調解組織扎根基層,遍布城鄉,是群眾家門口的糾紛解決渠道和方式;人民調解程序簡便,以群眾喜聞樂見的方式開展調解,能夠為雙方當事人提供最大便利,有利于矛盾糾紛快速有效化解。第五,調解不收費是人民調解工作長期堅持的傳統。我國的人民調解不向雙方當事人收取任何費用,是一種純公益的調解,其工作經費主要由政府或設立單位保障,有力確保了人民調解工作的中立性、公正性。第六,不傷感情最體現和諧社會柔性治理的要求,經過調解達成共識,不存在你輸我贏,結局一般都是握手言和。

 怎么做好人民調解?

人民調解調解的是民間糾紛。在糾紛主體方面,矛盾糾紛主體日益多元,范圍不斷擴大。在糾紛類型方面,隨著社會矛盾糾紛形勢的發展,人民調解工作領域從傳統的婚姻家庭、鄰里、房屋宅基地、生產經營、小額債務、輕微侵權等常見多發的矛盾糾紛,逐漸向醫療、道路交通、勞動爭議、物業、消費、旅游、金融、保險、環境保護、知識產權、互聯網等領域拓展。

人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織,人民調解員是調解工作的具體承擔者。人民調解委員會是否依法開展調解工作,人民調解員的能力和水平,直接影響調解工作的合法性和有效性。

在組織類型方面,《人民調解法》規定了四種類型的人民調解委員會,截至2018年底,全國有人民調解委員會75.1萬個,其中,村(居)調委會65.3萬個,鄉鎮(街道)調委會4.2萬個,企事業單位調委會2.6萬個,社會團體和其他組織調委會3萬個,基本形成了覆蓋城鄉和重點行業、領域的人民調解組織網絡。

在組織形式方面,近年來,一些地方積極推動人民調解組織形式創新,有的建立專業人民調解中心,并到民政部門登記為民辦非企業組織;有的建立以調解員個人命名的調解工作室、老兵調解工作室、特色調解工作室等,打造了一批調解工作品牌。

在隊伍結構方面,各地在積極發展兼職人民調解員隊伍的同時,大力加強專職人民調解員隊伍建設,注重吸收退休法官、檢察官、警官、司法行政干警,以及律師、公證員、基層法律服務工作者和社會志愿者等參與人民調解工作,提高了人民調解員隊伍的職業化、專業化水平。截至2018年底,全國共有人民調解員350余萬人,其中專職人民調解員42.3萬人。

在隊伍素質方面,司法部每年舉辦全國人民調解師資培訓班,創辦人民調解大講堂,每月一講,迄今已有約90萬人參加了視頻培訓,司法部還在湘潭大學和上海政法學院設立“調解理論研究與人才培訓基地”,開展全國人民調解專家選聘工作,共選聘兩批共20位專家,組織全國人民調解專家進行了巡回宣講。各地開展專項活動鍛煉隊伍,如開展“人民調解員崗位大練兵”“人民調解員強素質、樹形象”“人民調解大賽”等活動,人民調解員隊伍的整體素質明顯提高。  

2013年以來,司法部先后表彰全國模范人民調解員、全國人民調解工作先進個人、全國最受歡迎人民調解員3400余名,各級黨委、政府表彰人民調解組織8萬余個、人民調解員15萬余名。全國人民調解員英模人物層出不窮,涌現出一大批模范代表。特別是重慶市江北區觀音橋街道老馬調解工作室調解員馬善祥,山西省陽高縣龍泉鎮人民調解委員會主任李培斌,他們作為全國人民調解員的優秀代表,分別當選為十三屆全國人大代表、黨的十八大代表,獲得了時代楷模、“最美奮斗者”等榮譽稱號。在中共中央、國務院舉行的慶祝改革開放40周年大會上,馬善祥還獲得了“改革先鋒”稱號。

 如何推進新時代人民調解工作創新發展

中國特色社會主義進入了新時代,為人民調解工作提供了很多難得的發展機遇,也提出了許多新任務、新要求。就機遇來講,人民調解領域更寬了、舞臺更大了。中央高度重視人民調解工作,對人民調解工作作出一系列決策部署。中央有關部門和地方黨委、政府出臺了一系列政策法規,為人民調解工作提供政策支持和法治保障。法院人少案多的現實壓力倒逼多元化糾紛解決機制改革,其中調解是最重要的組成部分。就新任務新要求來講,對人民調解工作要求更高了、更嚴了。隨著我國改革進入深水區,經濟社會發生深刻變革,社會結構發生深刻變動,人們思想觀念發生深刻變化,矛盾糾紛呈現出很多新的情況和特點。就人民調解自身來講,也存在發展不平衡不充分的問題,在工作理念、組織形式、調解范圍、方式方法、體制機制等方面還存在很多不適應的地方。

推進工作理念的創新。做好新時代調解工作,應堅持和強化三種理念:一是依法調解的理念。在全面依法治國的大背景下,人民調解作為公共法律服務體系的重要組成部分,不僅要及時化解矛盾糾紛,實現案結事了,而且要依法維護雙方當事人的合法權益,促進社會公平正義。二是預防為主的理念。習近平總書記強調,要“將矛盾消解于未然,將風險化解于無形”。任何矛盾糾紛都有一個發生、發展的過程,關鍵是要及早發現,及時采取有針對性的防范措施,這樣不僅成本最低,而且效果最好。人民調解組織和人民調解員遍布城鄉最基層,處于排查化解矛盾的最前沿,能夠做到第一時間發現矛盾,第一時間化解矛盾。三是融合聯動的理念。習近平總書記指出:“堅持人民調解、行政調解、司法調解聯動,鼓勵通過先行調解等方式解決問題”。面對矛盾糾紛的新特點,人民調解必須與行政調解、司法調解聯動,與仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等糾紛解決方式銜接,還要發揮司法行政系統豐富的法律服務資源優勢,形成矛盾糾紛化解工作合力。

推進工作機制的創新。全國20多個省份出臺了訴調對接、公調對接、訪調對接等銜接聯動工作機制的意見,通過在基層人民法院、公安派出所、交警大隊、信訪等部門設立派駐人民調解工作室,接受有關部門移交委托開展調解,有效緩解了法院、公安和信訪等部門的工作壓力。截至2018年底,全國共設立派駐基層人民法院人民調解組織2864個,派駐公安派出所人民調解組織1.4萬個,派駐信訪部門人民調解組織3311個。此外,各地還積極探索創新具有本地特色的調解工作機制,如一些地區建立健全行政接邊地區聯防聯調工作機制,一些邊境地區建立了定期聯系溝通、邊境邊民糾紛聯合調處、突發事件應急處理機制,還有的地區建立“以外調外”工作機制,聘請外籍人士、臺灣居民等擔任特邀或特聘調解員,開展涉外、涉臺糾紛調解,取得積極成效。

推進方式方法的創新。全國20個省份開辦電視調解欄目,如江西“金牌調解”、北京“第三調解室”、山東“有話好好說”等調解欄目發揮了“調解一案、教育一片”的良好社會和法律效果。近年來,司法部制定頒布了《全國人民調解管理信息系統技術規范》,大力推廣信息技術和人工智能在調解工作中的運用,大多數省份據此建立了人民調解管理信息系統,江蘇、內蒙古、上海、天津、云南等地研發了手機APP、微信小程序等,一些地方開通了人民調解微博、公眾號,使人民群眾不出家門,手指一點,就可以享受貼身便捷的調解服務。 


編輯:中國電源產業網

來源:司法部副部長/劉振宇

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